Sayıştay İlamlarının İnfazı
Taner ERASLAN
İç Denetçi
1. Giriş
Anayasal bir kurum olan Sayıştay, kamu idarelerinin hesaplarını denetlemekte ve hesap yargısı sıfatıyla bu idarelere ilişkin kesin hüküm niteliğinde karar vermektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 2006 başında yürürlüğe girmesiyle birlikte, dış denetim olarak adlandırılan Sayıştay Kanunu’nun da değiştirilmesi gerekliliği ortaya çıkmışsa da yeni Kanun’un yasalaşması 2010 yılını bulmuştur.
Kanun’un kabul edilmesi ile birlikte ikincil ve üçüncül düzey mevzuat çalışmalarının hazırlanması ve hukuken yürürlüğe girmesi de zaman almıştır.
Bu çalışmamızda yeniden yapılandırılan dış denetim hakkında 6085 sayılı Kanun’la getirilen değişikler hakkında kısa bilgilendirme yapılarak, özellikle Sayıştay ilamlarının infazı konusunda yapılan değişiklerle, ilamın infaz edilmemesi, geciktirilmesi veya gereği gibi yerine getirilmemesi konularında yapılan düzenlemeleri değerlendireceğiz.
2. Sayıştay’ın İkincil ve Üçüncül Mevzuat Düzenlemeleri
Mülga 832 sayılı Sayıştay Kanunu yerine 6085 sayılı Kanunla birlikte yayımlanan alt düzey mevzuat düzenlemeleri aşağıda yer verilmiştir:
Tüzükler
Sayıştay’a Verilen Her Çeşit Gider Ve Gelir Evrakı İle Her Çeşit Belgelerin Saklanma Süreleri ve Yokedilme Usulleri Hakkında Tüzük
Usul ve Esaslar
Sayıştay Genel Kurulu, Temyiz Kurulu ve Daireler Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları
Sayıştay Dairelerinin Çalışma Usul ve Esasları
Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar
Sayıştay Denetçilerinin Mesleki Etik Kurallarına İlişkin Usul ve Esaslar
Evrak Yönetimi Usul ve Esasları
Sayıştay Başkanlığı Yayın Esasları
Sayıştay Başkanlığı Tarafından 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 3 üncü Maddesinin (B) Bendi Kapsamında Yapılacak İhalelere İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Sayıştay Genel Kurul Kararı
Sayıştay Denetçilerinin Sınıfları ile Sayıştay Uzman Denetçileri ve Savcılarının Birinci Sınıfa Ayrılma Şart ve Yöntemlerinin Tespitine Dair Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı
Yönetmelikler
Sayıştay Denetim Yönetmeliği
Sayıştay Rapor Değerlendirme Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik
Sayıştay Başsavcılığı Çalışma Yönetmeliği
Sayıştay Yönetim Birimlerinin Görevleri ile Çalışma Esas ve Usulleri Hakkında Yönetmelik
Sayıştayca Bilirkişi ve Uzman Görevlendirilmesine İlişkin Yönetmelik
Sayıştay Meslek Mensupları ile Savcılarına Ait Sicil Yönetmeliği
Sayıştay Yönetim Mensuplarına İlişkin Disiplin Amirleri ve Disiplin Kurulları Hakkında Yönetmelik
Sayıştay Meslek Mensuplarının Yabancı Ülkelere Gönderilmesi Hakkında Yönetmelik
Sayıştay Resmi Kıyafet Yönetmeliği
Sayıştay Denetçi Yardımcılığı Yönetmeliği
Sayıştay Yönetim Mensuplarının Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği
Belgelerin Sayıştaya Gönderilmesi, İadesi, Saklanması ve Yok Edilmesine İlişkin Yönetmelik
Savunma, Güvenlik ve İstihbarat ile İlgili Kamu İdarelerine Ait Devlet Mallarının Denetimi Sonucunda Hazırlanan Raporların Kamuoyuna Duyurulmasına İlişkin Yönetmelik
Sayıştay Eğitim ve Yayın Yönetmeliği
Denetim Rehberleri
Düzenlilik Denetimi Rehberi
Faaliyet Raporu Değerlendirme Rehberi
Mali İstatistikleri Değerlendirme Rehberi
Performans Denetimi Rehberi
Bilişim Sistemleri Denetimi Rehberi
3. Yeni Sayıştay Kanunu Neler Getirdi? Hangi Uygulamalara Son Verdi?
Söz konusu düzenlemeler ile Sayıştay denetim ve hesap yargılaması fonksiyonlarında oldukça önemli ve kapsamlı değişikliklere gidilmiştir. Yeni Sayıştay Kanunu kapsamında;
- Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak yürütülmesine karar verilmiş ve bu kapsamda denetim rehberleri ile etik kurallar hukuken ortaya konulmuştur,
- Denetim sırasında iç denetçilerin çalışmalarından yararlanılmasına ilişkin düzenleme yapılmıştır,
- Denetim raporları ilgili kamu idaresinin üst yöneticisi tarafından cevaplandırılmasına karar verildi,
- Denetim raporları ve bunlara verilen cevaplar dikkate alınarak düzenlenen dış denetim genel değerlendirme raporu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacaktır,
- Sorumlular ile sorumlulukları arasında illiyet bağı kurulacaktır,
- Sayıştay başsavcılığı ilamın infazını izleyecektir, dolayısıyla üst yönetici ile başsavcılık, izlemeyen ve gereğini yapmayanlar için öngörülen yaptırıma uğrayabilecektir.
- “Yargılamaya esas raporların görüşülmesi sırasında açıklamalarda bulunmak üzere ilgili grup başkanı, raporu düzenleyen denetçi, sorumlular ve ahizler çağrılabilir.” 6085 sayılı Kanun, 23/4.maddesi.
- Savcı, …Oy hakkı bulunmamak üzere hesap yargılamasına katılır ve görüşünü açıklar. 6085 sayılı Kanun, 33/3-b.maddesi.
- “İlamların infazı, ilamın tebliğinden itibaren üç ay içinde değil, ilamın kesinleşmesinden itibaren 90 gün olarak belirlenmiştir”
- Üyeler, bulundukları dairelerde daire başkanı ya da dahil bulundukları kurulda kurul başkanı tarafından kendilerine verilen dosyaları ve raporları geciktirmeden inceleyerek görevli daire veya kurullara gerekli açıklamaları yapar, görüş ve düşüncelerini gerekçeleri ile yazılı olarak bildirir, dairelerin ve üyesi bulundukları kurulların toplantılarına katılır, oylarını verir, karar ve görüşlerde azınlıkta kalanlar karşı oy gerekçelerini yazılı olarak bildirir, daire ve kurullarla ilgili olmak üzere verilen diğer işleri yapar. 6085 sayılı Kanun, 24/3 Maddesi
- “Daire başkanları, çalışmaya ara verilme süresi hariç en geç altı ay içinde, dairelerine havale edilen yargılamaya esas raporların karara bağlanmasını, bunlara ilişkin tutanak ve ilamların düzenlenmesini sağlamakla görevlidir.” 6085 sayılı Kanun, 24/1.maddesi.
Yeni Kanun ile aşağıdaki uygulamalara son verilmiştir:
- Belge ibraz edilememesi,
- Olağanüstü hallerde belge ibraz edilememesi,
- Hükmen onama,
- Saymanın beraatına yeterli belgeler,
- Faiz tutarının, zimmet veya tazmin miktarının %10’nu geçemeyeceği,
- Merkezde bulunmayanların temyiz dilekçesi, Sayıştay’a gönderilmek üzere, bulunduğu yerin en büyük mülkiye memuruna verilmesi uygulamalara son vermiştir.
4. Yeni Sayıştay Kanununda Dikkati Çeken Hükümler
6085 sayılı Sayıştay Kanunu incelendiğinde aşağıdaki hükümlerin oldukça önemli olduğunu düşünmekteyiz:
- “Bu Kanunun sorumlular ve sorumluluk halleri uygulamasında; 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk halleri esas alınır. “ Madde-7
- “Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.” Madde-7
- Sayıştay tarafından gerçekleştirilen performans denetimleri mali ve hukuki sorumluluk doğurmaz. Madde-7
- Sayıştay raporları, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulduğu ve ilgili kamu idarelerine verildiği tarihten itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay Başkanı veya görevlendireceği başkan yardımcısı tarafından, kanunların açıklanmasını yasakladığı durumlar hariç kamuoyuna duyurulur.Madde-44
- Sayıştay, denetimler sırasında kamu idareleri hakkında hazırlanan diğer denetim raporlarından da yararlanır. Madde-46
- Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerine ilişkin her çeşit belge ve bilgi ilgili idarenin muhasebe biriminde, diğer idarelerin hesap ve işlemlerine ilişkin her çeşit belge ve bilgi ilgili idarelerce saklanır. Bu belge ve bilgilerin Sayıştaya gönderilmesi ve Sayıştay tarafından ilgili idareye iadesi, ilgili idarece saklanması ve yok edilmesine ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığının görüşü alınmak suretiyle Sayıştayca hazırlanacak yönetmelikle belirlenir. Madde-77
5. Sayıştay İlamlarının İnfazı
5.1. İlamın Tanımlanması ve Unsurları
Sayıştay denetimi sırasında tespit edilen kamu zararı, ilamla tebliğ edilmektedir. Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlü tutulmaktadır.
Mülga 832 sayılı Kanun’dan farklı olarak burada karşımıza illiyet bağı çıkmaktadır. İlliyet bağı, eylem ile sonuç arasında doğrudan doğruya bir ilişkinin bulunmasıdır.
İlliyet bağı aşağıda örneklenmiştir.
Olay (A) --->> Teknik şartnamede bir firmanın almasına yönelik düzenleme yapılması,
Olay (B) --->>> Tek bir firmanın ihaleye girmesi veya ihaleyi alması
A olayı olmaksızın B olayı gerçekleşmez.
- Birinci olayın yokluğu, vuku bulmaması, ikinci olayın gerçekleşmemesi sonucunu doğurmalı,
- Birinci olay, ikinci olayın vazgeçilmez (gerekli, zorunlu) şartı olmalı,
- Olayların birbirini izlemesi
Öncelik fikri, tek başına illiyet bağını açıklayamaz. Zaman içinde birbirini takip eden iki olay arasındaki bağın illiyet bağı olarak adlandırılabilmesi için, ikinci olayın (sonucun), birinci olayın sonunda zorunlu veya hiç olmazsa, modern fizik ve felsefenin ışığı altında «muhtemel» olarak gerçekleşmesi gerekir.
İlliyet bağına ilişkin aşağıda önemli birkaç Sayıştay kararı da verilmiştir:
“…Bir kamu görevlisinin oluşan kamu zararından sorumlu tutulabilmesi için zararın kamu görevlisinin fiilinin sonucunda oluşması gerekir. Kamu görevlisinin fiili ile kamu zararı arasında bir bağ kurulamazsa kamu görevlisinin sorumluluğundan söz edilemeyecektir.” Yılı 2014, Dairesi 7 Dosya No 41553 Tutanak No 43214 Tutanak Tarihi 14.6.2017
“…Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, söz konusu ödemelere ilişkin olarak ödeme emri belgesi üzerinde, Gerçekleştirme Görevlisi/Harcama Yetkilisi olarak imzası bulunan görevlilerin ödemeye dayanak teşkil eden meclis kararında dahili olmasa da; sorumluluğu söz konusudur.” Yılı 2013 Dairesi 1 Dosya No 40801 Tutanak No 43021 Tutanak Tarih 26.4.2017
“…Bir kamu görevlisinin oluşan kamu zararından sorumlu tutulabilmesi için zararın kamu görevlisinin fiilinin sonucunda oluşması gerekir. Kamu görevlisinin fiili ile kamu zararı arasında illiyet bağı kurulamazsa kamu görevlisinin sorumluluğundan söz edilemeyecektir.” Yılı 2009 Dairesi 5 Dosya No 40683 Tutanak No 43022 Tutanak Tarihi 26.4.2017
“…Açılan vadeli mevduat hesabına ilişkin faiz oranlarının piyasada oluşan benzer vadedeki DİBS faiz oranlarından daha düşük belirlenmesi;
…
Olaya bu yönüyle bakıldığında ise, meri Tebliğ hükümleri biliniyor olmasına rağmen Döner Sermaye Saymanlık Müdürü …’nca bu hükümlere riayet edilmeksizin uygulanacak faiz oranını belirleyen protokolün imzalanmış olması hasebiyle; ilamda adı geçen sorumlular yerine kamu zararına sebep olan olayda kusuru (ve illiyet bağı) bulunan söz konusu Döner Sermaye Saymanlık Müdürüne, Protokolü İmzalayan sıfatıyla sorumluluk yüklenmesi gerekmektedir.” Yılı 2013 Dairesi 2 Dosya No 40227 Tutanak No 42880 Tutanak Tarihi 22.3.2017
Anılan Kanun’un “ilamlar başlıklı 51.maddesinde aşağıdaki hükümlere yer verilmiştir:
“İlamlar gerekçeli olarak düzenlenir. İlamlardan ikişer nüshası daire başkanı ve üyeler tarafından imza edildikten sonra imzalı nüshalardan biri dairede alıkonulur, diğeri ve imzasız nüshaları rapor dosyası ile birlikte Sayıştay Başkanlığına verilir. Sayıştay Başkanı veya görevlendireceği kimseler tarafından Sayıştay mührü ile mühürlenip imza edildikten sonra hesap yargılamasını yapan daire başkan ve üyeleri tarafından imzalanan nüsha Başkanlıkça saklanır.”
Söz konusu maddenin ikinci fıkrasında ise ilamlarda yer alması gereken bilgiler ise aşağıda yer verildiği şekilde sayılmıştır:
“a) Daire ve karar numarası, ilgili kamu idaresinin adı ve denetim dönemi,
b) Raporu düzenleyen denetçinin, savcının ve ilamı yazan raportörün ad ve soyadları,
c) Sorumluların ve varsa vekil veya temsilcilerinin ad ve soyadları ile unvan ve adresleri,
ç) Denetçinin rapora konu ettiği hususların ve dayandığı hukuki sebeplerin özeti, savcının düşüncesi, istem sonucu ve sorumluların savunmalarının özeti,
d) Duruşma yapılıp yapılmadığı, yapılmış ise hazır bulunanların ad ve soyadları,
e) Kararın hukuki dayanakları ile gerekçesi, tazmin hükmolunan hallerde tazmin miktarı ve uygulanacak faizin başlangıç tarihi,
f) Tahsil edilmek suretiyle ilişiği giderilmiş hususlar ve ahizleri ile tahsilat miktarları,
g) Sorgu üzerine tahsil edilmiş olan miktarların yersiz tahsil edildiğine karar verilmesi durumunda, tahsilata ilişkin belgelerin tarih ve numarası, sorumluların ve ahizlerin ad ve soyadları ile iade gerekçesi,
ğ) Hüküm dışı bırakılan hususlar,
h) Kararın tarihi ve oybirliği veya oy çokluğu ile verilmiş olduğu ve varsa muhalefet şerhi,
ı) Hesap yargılamasını yapan daire başkan ve üyelerinin ad ve soyadları ile imzaları,
yer alır.”
5.2. İlamların tebliği, tavzihi ve düzeltilmesi
Sayıştay ilamları sorumlulara tebliğ edilecektir. Sorumlu ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre belirlenen görevlilerdir.
İlamlar, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanlığına, ilgili muhasebe birimine ve başsavcılığa tebliğ edilmesi gerekmektedir.
Sayıştay dairelerinden veya Temyiz Kurulundan verilen kararlar müphem (karışık) ise taraflardan her biri bunların tavzihini yahut tarafların adı ve soyadı ile sıfatı ve iddiaların sonucuna ilişkin yanlışlıklar ile hüküm fıkrasındaki hesap yanlışlıklarının düzeltilmesini isteyebilmektedirler.
Kararı vermiş olan daire veya Kurul işi inceler ve lüzum görürse dilekçenin bir nüshasını, tayin edeceği süre içerisinde cevap verilmek üzere, diğer tarafa tebliğ edecek ve verilen cevap iki nüsha olmak üzere, bunlardan biri tavzih veya düzeltmeyi isteyen tarafa gönderilecektir.
Görevli daire veya Kurulun bu husustaki kararı taraflara tebliğ olunur.
5.3. İlamların İnfazı
Sayıştay ilamları kesinleştikten sonra doksan gün içerisinde yerine getirilmesi gerekmektedir. İlam hükümlerinin yerine getirilmesinden, ilamların gönderildiği kamu idarelerinin üst yöneticileri sorumlu olduğu 6085 sayılı Kanun’da yer almaktadır.
İlamlarda gösterilen tazmin miktarı hüküm tarihinden itibaren kanuni faize tabi tutularak, 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre tahsil edilmesi gerekmektedir.
İlamların infazının yerine getirilmemesine ilişkin 6085 sayılı Kanun’da önemli yaptırımlara tabi tutulmuştur.
Şöyle ki, anılan Kanun’un Kamu idareleri ve görevlilerinin sorumluluğu başlıklı 9. Maddesinin 3. Fıkrasında aşağıdaki hükümlere yer verilmiştir:
“Hesabı bu Kanun hükümlerine göre zamanında ve tam olarak vermeyen sorumlular veya diğer ilgililer ile Sayıştay denetimine giren kamu idareleri görevlilerinden, denetleme ve yargılama sırasında, istenilen her çeşit bilgi, belge ve defterleri vermeyen ve denetleme ve yargılamayı güçleştirenlerin aylıkları, Sayıştayın istemi üzerine ilgili kamu idarelerince, hesabı veya istenen bilgi, belge ve defterleri eksiksiz verinceye kadar yarım olarak ödenir. Yarım aylık kesilmeye başlandığı tarihten itibaren muhasebe yetkilileri en çok üç ay, diğer görevliler ise Sayıştayca belli edilen süre içinde yine hesabı veya istenilen bilgi, belge ve defterleri vermez veya denetleme ve yargılamayı güçleştiren sebepleri ortadan kaldırmazlarsa, bu defa ilgili kamu idarelerince mevzuatındaki usule göre görevden uzaklaştırılarak haklarında gerekli soruşturma veya kovuşturma yapılır.”
Yukarıda yer verilen yaptırımlar, sözü edilen kanun maddesinin 4. Fıkrası gereği ilamlarım infazını yerine getirmeyenler içinde uygulanacaktır.
İlamların infazının izlenmesi görevi ise Sayıştay Başsavcılığıdır (6085 sayılı Kanun 33md/2-b). Diğer taraftan, (6) Denetimler esnasında Sayıştay ilamlarının infazının izlenmediği ve gereklerinin yerine getirilmediği tespit edilirse durum bir yazı ile Sayıştay Başkanlığına bildirilmesi gerekmektedir. Başkanlıkça Kanunun 9 uncu maddesinin üçüncü fıkrası hükmünün uygulanması için ilgili kuruma bildirimde bulunulacaktır.
Sayıştay Başsavcılığı, ilamların izlenmesine ilişkin görevini ise Sayıştay Başsavcılığı Çalışma Yönetmeliği kapsamında aşağıdaki şekilde yerine getirecektir:
“Sayıştayın hesap yargılamasına tabi kurumların muhasebe birimlerince Sayıştay ilamına dayanılarak kişilerden alacaklar hesabına kaydedilmiş bulunan alacaklarla ilgili olarak nakden veya mahsuben yapılan tahsilat ile terkin, tenzil ve kaldırma işlemlerini gösteren “Sayıştay İlamları Bilgi Formu” her yılın Ocak ve Temmuz aylarının ilk haftasında bassavcilik@sayistay.gov.tr adresine elektronik posta yolu ile gönderilir. Herhangi bir nedenle elektronik posta yolu ile gönderilemeyen formlar belirtilen sürede Sayıştay Başkanlığına gönderilir.
Sayıştay İlamları Bilgi Formu her yılın ilamı için ayrı ayrı düzenlenir. Altı aylık süre içerisinde, herhangi bir yılın ilamı kapsamındaki alacakların durumunda tahsil, terkin, tenzil ve kaldırma gibi nedenlerle bir değişiklik yoksa o yılın ilamıyla ilgili o dönem için form düzenlenmez. Tahsilat, sorumluların rücu edebileceği kişilerden yapıldığı takdirde forma, tahsilatın yapıldığı kişinin ad ve soyadı ile birlikte, hangi sorumlu veya sorumluların müşterek veya münferit borcuna mahsup edildiği de yazılır.
Sayıştay İlamları Bilgi Formuna göre ilamları infaz etmediği tespit edilen ve gereklerini yerine getirmeyen üst yöneticiler hakkında Kanunun 9 uncu maddesi hükmünün uygulanması için Başsavcılıkça durum ilgili kuruma intikal ettirilir ve sonucu takip edilir.
İlgili birimden alınan bilgiler sonucu ilamların yıllar itibariyle infaz durumu ve infaz etmeyenler hakkında yapılan işlemlere ilişkin Başsavcılıkça, her yılın üçüncü ayında, Başkanlık makamına bilgi sunulur.” İlamların infazının izlenmesi – 9. Madde
6. Sonuç
Kamu idarelerinin dış denetimi ile görevli Sayıştay’ın yeniden yapılandırılması ve etkin, uluslararası standartlara uygun denetim yapması, denetim ve hesap yargılaması görevinde kamu idarelerine değer katacaktır.
Sayıştay denetimi sırasında tespit edilen kamu zararının sorumlulardan takip ve tahsili aşamasında kullanılan ilamların infazının sağlanması, denetimin anlamlı olmasını da sağlayacaktır.
İlamın bekletilmesi, işleme konulmaması veya diğer başkaca yollarla ilamın infazının yapılmaması, Sayıştay denetimlerinin etkinliğini de ortadan kaldırabilecektir.
Bu çerçevede, ilamların infazına ilişkin getirilen elektronik ortamda takip ve Sayıştay Başsavcılığının izleme sorumluluğu oldukça önemlidir.
Ayrıca, ilamların infaz edilip edilmediğinin her yıl sonunda faaliyet raporları ile kamuoyuna açıklanmasının yerinde olacağı değerlendirilmiştir.