Sayıştay Yargılamasında İlliyet Bağı
Taner ERASLAN
1. Giriş
Anayasal bir kurum olan Sayıştay, kamu idarelerinin hesaplarını denetlemekte ve hesap yargılaması sonrasında, bu idarelere ilişkin kesin hüküm niteliğinde karar vermektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 2006 yılı başında yürürlüğe girmesiyle birlikte, dış denetim olarak adlandırılan Sayıştay Kanunu’nun da değiştirilmesi gerekliliği ortaya çıkmıştır. Bu çerçevede, uzun bir gecikmeyle, yeni Kanun’un yasalaşması 2010 yılını bulmuştur.
Kanun’un kabul edilmesi ile birlikte ikincil ve üçüncül düzey mevzuat çalışmalarının hazırlanması ve hukuken yürürlüğe girmesi de zaman almıştır. Dolayısıyla, 5018 sayılı Kanun ile reform niteliğindeki yeni kamu maliyetim anlayışının gereklilikleri, uzun yıllar Sayıştay tarafından denetlenmemiş ya da bu yöndeki denetimlerin hukuki alt yapısı kurulamamıştır.
Bu çalışmamızda yeniden yapılandırılan dış denetim hakkında 6085 sayılı Kanun’la getirilen değişikler hakkında kısa bilgilendirme yapılarak, özellikle Sayıştay yargılamasında ortaya çıkan illiyet bağının önemi ve içtihat niteliğindeki kararlara değineceğim.
2. Sayıştay’ın İkincil ve Üçüncül Mevzuat Düzenlemeleri
Mülga 832 sayılı Sayıştay Kanunu yerine 6085 sayılı Kanunla birlikte yayımlanan alt düzey mevzuat düzenlemeleri aşağıda yer verilmiştir:
Usul ve Esaslar
- Sayıştay Genel Kurulu, Temyiz Kurulu ve Daireler Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları
- Sayıştay Dairelerinin Çalışma Usul ve Esasları
- Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar
- Sayıştay Denetçilerinin Mesleki Etik Kurallarına İlişkin Usul ve Esaslar
- Evrak Yönetimi Usul ve Esasları
- Sayıştay Başkanlığı Yayın Esasları
- Sayıştay Başkanlığı Tarafından 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 3 üncü Maddesinin (B) Bendi Kapsamında Yapılacak İhalelere İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Sayıştay Genel Kurul Kararı
- Sayıştay Denetçilerinin Sınıfları ile Sayıştay Uzman Denetçileri ve Savcılarının Birinci Sınıfa Ayrılma Şart ve Yöntemlerinin Tespitine Dair Sayıştay Genel Kurulu İlke Kararı
Yönetmelikler
- Sayıştay Denetim Yönetmeliği
- Sayıştay Rapor Değerlendirme Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik
- Sayıştay Başsavcılığı Çalışma Yönetmeliği
- Sayıştay Yönetim Birimlerinin Görevleri ile Çalışma Esas ve Usulleri Hakkında Yönetmelik
- Sayıştayca Bilirkişi ve Uzman Görevlendirilmesine İlişkin Yönetmelik
- Sayıştay Meslek Mensupları ile Savcılarına Ait Sicil Yönetmeliği
- Sayıştay Yönetim Mensuplarına İlişkin Disiplin Amirleri ve Disiplin Kurulları Hakkında Yönetmelik
- Sayıştay Meslek Mensuplarının Yabancı Ülkelere Gönderilmesi Hakkında Yönetmelik
- Sayıştay Resmi Kıyafet Yönetmeliği
- Sayıştay Denetçi Yardımcılığı Yönetmeliği
- Sayıştay Yönetim Mensuplarının Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği
- Belgelerin Sayıştaya Gönderilmesi, İadesi, Saklanması ve Yok Edilmesine İlişkin Yönetmelik
- Savunma, Güvenlik ve İstihbarat ile İlgili Kamu İdarelerine Ait Devlet Mallarının Denetimi Sonucunda Hazırlanan Raporların Kamuoyuna Duyurulmasına İlişkin Yönetmelik
- Sayıştay Eğitim ve Yayın Yönetmeliği
Denetim Rehberleri
- Düzenlilik Denetimi Rehberi
- Faaliyet Raporu Değerlendirme Rehberi
- Mali İstatistikleri Değerlendirme Rehberi
- Performans Denetimi Rehberi
- Bilişim Sistemleri Denetimi Rehberi
3. Yeni Sayıştay Kanunu Neler Getirdi? Hangi Uygulamalara Son Verdi?
Söz konusu düzenlemeler ile Sayıştay denetim ve hesap yargılaması fonksiyonlarında oldukça önemli ve kapsamlı değişikliklere gidilmiştir. Yeni Sayıştay Kanunu kapsamında aşağıdaki değişiklikler yapılmıştır:
- Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak yürütülmesine karar verilmiş ve bu kapsamda denetim rehberleri ile etik kurallar hukuken ortaya konulmuştur,
- Denetim sırasında iç denetçilerin çalışmalarından yararlanılmasına ilişkin düzenleme yapılmıştır,
- Denetim raporları ilgili kamu idaresinin üst yöneticisi tarafından cevaplandırılmasına karar verildi,
- Denetim raporları ve bunlara verilen cevaplar dikkate alınarak düzenlenen dış denetim genel değerlendirme raporu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacaktır,
- Sorumlular ile sorumlulukları arasında illiyet bağı kurulacaktır,
- Sayıştay başsavcılığı ilamın infazını izleyecektir, dolayısıyla üst yönetici ile başsavcılık, izlemeyen ve gereğini yapmayanlar için öngörülen yaptırıma uğrayabilecektir.
- “Yargılamaya esas raporların görüşülmesi sırasında açıklamalarda bulunmak üzere ilgili grup başkanı, raporu düzenleyen denetçi, sorumlular ve ahizler çağrılabilir.” 6085 sayılı Kanun, 23/4.maddesi.
- Savcı, …Oy hakkı bulunmamak üzere hesap yargılamasına katılır ve görüşünü açıklar. 6085 sayılı Kanun, 33/3-b.maddesi.
- “İlamların infazı, ilamın tebliğinden itibaren üç ay içinde değil, ilamın kesinleşmesinden itibaren 90 gün olarak belirlenmiştir”
- Üyeler, bulundukları dairelerde daire başkanı ya da dahil bulundukları kurulda kurul başkanı tarafından kendilerine verilen dosyaları ve raporları geciktirmeden inceleyerek görevli daire veya kurullara gerekli açıklamaları yapar, görüş ve düşüncelerini gerekçeleri ile yazılı olarak bildirir, dairelerin ve üyesi bulundukları kurulların toplantılarına katılır, oylarını verir, karar ve görüşlerde azınlıkta kalanlar karşı oy gerekçelerini yazılı olarak bildirir, daire ve kurullarla ilgili olmak üzere verilen diğer işleri yapar. 6085 sayılı Kanun, 24/3 Maddesi
- “Daire başkanları, çalışmaya ara verilme süresi hariç en geç altı ay içinde, dairelerine havale edilen yargılamaya esas raporların karara bağlanmasını, bunlara ilişkin tutanak ve ilamların düzenlenmesini sağlamakla görevlidir.” 6085 sayılı Kanun, 24/1.maddesi.
Yeni Kanun ile aşağıdaki uygulamalara son verilmiştir:
- Belge ibraz edilememesi,
- Olağanüstü hallerde belge ibraz edilememesi,
- Hükmen onama,
- Saymanın beraatına yeterli belgeler,
- Faiz tutarının, zimmet veya tazmin miktarının %10’nu geçemeyeceği,
- Merkezde bulunmayanların temyiz dilekçesi, Sayıştay’a gönderilmek üzere, bulunduğu yerin en büyük mülkiye memuruna verilmesi uygulamalara son vermiştir.
4. İlliyet Bağının Anlamı ve Hukuk Sisteminde Önemi
Toplumda adalet düşüncesinin yerleşmesi ve adalete olan güvenin oluşturulması, hukuk sisteminde sorumluluk kavramının doğru belirlenmesine bağlıdır. Daha açık bir ifadeyle, sorumlu doğru tespit edilmişse, adaletin yerine getirildiğine inancımız artmakta, tersi durumda ise adalete güvenimiz azalmaktadır.
Cezai, idari, mali veya siyasi gibi farklı şekillerde karşımıza çıkan sorumluluk kavramının illiyet bağı ile doğrudan ilişkisi bulunmaktadır. Bu anlamda, illiyet bağı sorumluluğun doğru tespitinde en önemli araçtır.
Hukukta, gerçekleşen zararla sorumluluğu doğran olay veya davranış arasındaki sebep-sonuç ilişkisine, genel anlamda illiyet bağı denilir. Mesela, A, B’yi tabancasıyla vurarak öldürmüşse, vurma olayı, sebebi; ölüm ise zararlı sonucu, vurma olayıyla ölüm arasındaki bağ da illiyet bağını teşkil eder.
Sorumluluğun doğru belirlenerek, adaleti tesis etmek amacıyla atılacak her adım, illiyet bağının doğru kurulmasına sıkı sıkıya bağlı olacaktır. Diğer bir ifadeyle, sonuca götüren “sebep” bulunmadıkça, bu ikisi arasındaki ilişki ortaya konulmadıkça, adaletin tesis edilmesi de mümkün olamayacaktır.
5. Sayıştay Yargılamasında İlliyet Bağı
Sayıştay yargılamasında, yukarıda yer verilen sorumluluk hallerinden sadece “mali” açısından değerlendirme yapılmaktadır. Dolayısıyla, tartıştığımız, kamu personelinin mali sorumluluğu ve bu sorumluluğun belirlenmesinde esas alınan yöntemdir.
Mülga 832 sayılı Sayıştay Kanunu’nun, sorumluluk halleri başlıklı 45.maddesinde aşağıdaki düzenlemeye yer verilmişti:
“Sorumlularca, gelir, gider, mal ve kıymetlerden mevzuata uygun olarak tahakkuk ettirilmediği, alınmadığı harcanmadığı, verilmediği, saklanmadığı veya idare edilmediği Sayıştayca kesin hükme bağlananları, sorumlular keyfiyetin idarece kendilerine bildirilmesinden başlıyarak üç ay içinde Hazineye ödemekle zorunludurlar.”
Diğer taraftan, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun Sorumlular ve sorumluluk halleri başlıklı 7.maddesinde ise aşağıdaki hükümlere yer verilmiştir:
“(1) Bu Kanunun sorumlular ve sorumluluk halleri uygulamasında; 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk halleri esas alınır.
(2) Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir. Kamu zararına sebep olunan durumlar ise bu zararın tazminine ilişkin hükme bağlama işlemi ile sonuçlandırılır.
(3) Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.”
Kamu görevlilerinin sorumluluk hallerinin tespitine ilişkin iki düzenlemede temel farklılıkların başında, yeni düzenleme ile kusurun kimden kaynakladığının tespit edilmesi ya da illiyet bağının kurulması gerekliliğidir.
6. Sayıştay Uygulamasında İlliyet Bağı
Yeni düzenleme çerçevesinde, yapılan Sayıştay denetimlerinde ve yargılamasında, illiyet bağının sorumluluğun tespitinde tartışıldığını görmekteyiz:
Belirtilen nedenle sorumluların söz konusu savunmaları da kabul edilemez.
“…Konunun sorumluluk yönüyle incelemesine gelince;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinde kamu zararı; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” denilerek kamu zararının kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda oluşması, başka bir ifadeyle kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında illiyet bağının bulunması gerektiği hükme bağlanmıştır.
Somut olayda da kamu zararı adı geçen kişinin mevzuata aykırı olarak “Fen İşleri Müdürü” kadrosuna atanmasından kaynaklandığından, oluşan zarardan bu işlemi teklif eden ve işlemi onaylayan gerçekleştirme görevlileri ile atama işlemi kendisi ile ilgili olduğu için mevzuata aykırılığından bilgi sahibi olduğu açık olan harcama yetkilisidir.
Her ne kadar Denetçi tarafından söz konusu kamu zararından Gerçekleştirme Görevlisi sıfatlarıyla (İşçi) … ve (Sözleşmeli Personel) … sorumlu tutulmuşlarsa da; söz konusu kamu görevlileri atama işleminin hiçbir aşamasında yer almadıkları için, bahse konu atama işlemindeki mevzuata aykırılığı ödeme sırasında bilip tespit etmeleri kendilerinden beklenemez. Bu nedenle de oluşan kamu zararından sorumlu tutulmaları hakkaniyetle bağdaşmaz.” Yılı 2013, Dairesi 6, Karar No 590, İlam No 394 Tutanak Tarihi 29.11.2018
Yukarıda yer verilen kararda, açıkça kamu zararının kimden kaynaklandığı tartışılarak, illiyet bağının kurulmasına dikkat edildiği görülmektedir.
7. Sonuç
Kamu görevlileri açısından mali sorumluluk oldukça önemli bir risktir. Bu süreçte, kusura dayalı sorumluluğun kurulması, adaletin tesis edilmesi açısından önem arz etmektedir. Kimse kusuru olmadığı bir kamu zararının tazminini sağlamakla sorumlu tutulmamalıdır.
İlliyet bağının doğru veya hiç kurulmaması, kusursuz sorumlulukla tazmin demektir ki bu durumda da adaletin tesis edildiğini söylemek güçleşecektir. Sayıştay yargılamasında bu yönde önemli adamlar atılmış ve yapılan mevzuat değişiklikleri ile bu konuda uygulamaya geçilmiştir.
İlliyet bağının doğru kurulmasını sağlamak açısından, kamu iş süreçlerinin net ve açık olarak belirlenmesi ve kamu zararının tanımında ve tespitinde bazı değişiklere gidilmesinde fayda görmekteyim.