Yeni Belediye Başkanlarının Devir Sorumlulukları ve Riskleri
Taner ERASLAN
İç Denetçi (E)
Giriş
Seçim kazanan yeni belediye başkanları, kamu kaynağı niteliğindeki taşınır, taşınmaz, hak, alacak ve borçları yönetme ve bu sürece ilişkin kadrolarını oluşturma konusunda ciddi bir sorumluluğu üstlenmektedir. Bu sorumluluk bir devir süreci ile başlamaktadır. Devir işlemleri ise hem teknik bilgi gerektirmekte hem de eksik veya hatalı yapılması da sonradan telafisi mümkün olmayan sorunları beraberinde getirmektedir.
Bu devir sürecinin iyi yönetilememesi, kurum risklerinin belirlenememesine, risklerin olduğu gibi üstlenilmesine veya riskler için alınabilecek önlemlerin gecikmesine neden olabilmektedir.
Devir süreci, kapsamlı, programlı ve tutarlı bir çerçevede yürütülmesi gereken önemli bir konudur. Muhtelif mevzuat düzenlemelerinin bilinmesini de gerektirmektedir. Bu yazımızın amacı, devir sürecinde görev alan personele yol gösterebilmek, farklı uzmanlık alanı gerektiren konulardaki mevzuat düzenlemelerini ve kurallarını da hatırlatmaktır.
Bu yazımızda, yeni seçilen belediye başkanları nezdinde devir sorumluluklarını, bu sürecin risklerini ve riskleri azaltmaya yönelik alınabilecek kontrol faaliyetlerini tartışacağım.
1. Devir Komisyonun Kurulması ve Devir İşlemlerinde Yetki Sorunu
Kamuda görev alan personel, mevzuattan aldığı yetki kapsamında bir işlem yapabilmektedir. Yetkisiz görevlendirme veya mevzuata dayanmayan bir yetki kullanılması, idari ve/veya cezai sorumluluklar doğabilmektedir.
Bu çerçevede, devir işlemlerinin mevzuata uygun yürütülmesi, bu süreçte görev alacak personel görevlendirmelerinin, mevzuata uygun yapılmasına bağlıdır.
Bilindiği üzere, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun, Belediye başkanının görev ve yetkileri başlıklı 38.maddesinin “k” bendinde; “Belediye ve bağlı kuruluşları ile işletmelerini denetlemek.” Hükmüne yer verilmiştir. Diğer taraftan, anılan Kanun’un, Yetki devri başlıklı 42.maddesinde ise; “Belediye başkanı, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devredebilir.” Hükmü yer almaktadır.
Söz konusu düzenlemeler çerçevesinde, denetim görevi ve bu görevle ilişkili devir komisyonu oluşturulması yerinde olacaktır.
Bazı özellikli durum ve mevzuat hakkında da özel düzenlemeler bulunmaktadır. Örneğin, Taşınır Mal Yönetmeliği’nin, Sayım ve sayım sonrası yapılacak işlemler başlıklı, 32.maddesinde; “(1) Kamu idarelerine ait taşınırların, taşınır kayıt yetkililerinin görevlerinden ayrılmalarında, yıl sonlarında ve harcama yetkilisinin gerekli gördüğü durum ve zamanlarda sayımı yapılır.” Düzenlemesine yer verilmektedir.
Diğer bir örnek ise muhasebe yetkilisi işlemleridir. Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin Muhasebe yetkilileri arasındaki devir işlemleri başlıklı 495.maddesinde, muhasebe yetkilisinin devir işlemleri için oldukça kapsamlı düzenlemelere yer verilmiştir. Dolayısıyla, bu yöndeki devir işlemlerinde bu mevzuat düzenlemelerine dikkat edilmesi gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat düzenlemeleri çerçevesinde, devir işlemlerinin başlangıcı fiili ve fiziki envanter işlemleridir. Envanter işlemleri ise sayımla başlamaktadır. Sayıma ilişkin her bir alanın kendi mevzuat düzenlemeleri bulunmaktadır. Bu düzenlemelere uygun sayım, envanter ve devir işlemlerinin yürütülmesi şarttır.
Diğer bir konu ise devir yapılacak işlemlerinin denetlenmesidir. Bu yetki belediye başkanı ile denetimle görevli personeldir. Belediye başkanı, bu işlemlerin mevzuata uygun yürütülmesi amacıyla, yönetici sıfatı bulunan personele yetki devri yapabilir ve denetim sonucuna göre devir işlemleri gerçekleştirilebilir.
Dolayısıyla, yetkilendirilmiş personel ile denetim ve envanter yapılması amacıyla yapılacak sayım işlemleri, devir işlemlerinin sağlıklı yürütülmesini sağlayabilecektir.
2. Mali İşlemde ve Süreçlerde Devir İşlemleri
2.1. Taşınır İşlemlerinin Devri
Kamu idarelerinin taşınır işlemleri, Taşınır Mal Yönetmeliği çerçevesinde yerine getirilmektedir. Kamu idarelerinin tüketim malzemelerinin ve dayanıklı taşınırlarının (tesis, makine ve cihazlar, taşıtlar ve demirbaşlar) kayıt altına alınması veya çıkış işlemleri, söz konusu Yönetmelik düzenlemeleri ile yerine getirilmektedir.
Anılan Yönetmeliğin, 32. Maddesine istinaden harcama birimlerinde sayım yapılması sağlanmalıdır. Muhasebe kayıtlarıyla fiili/fiziki durumu karşılaştırmak amacıyla yapılacak bu çalışmada Sayım Tutanağı (Yönetmelik Örnek Form No: 12) ile Taşınır Sayım ve Döküm Cetveli (Yönetmelik Örnek Form No: 13) kullanılmalıdır.
Ayrıca, son 6 ay içinde hurdaya ayrılarak, çıkışları yapılan taşınırlara ilişkin, HURDASAN tutanakları olup olmadığı kontrol edilmelidir.
Sayımda noksan çıkanlara ilişkin gerekli araştırma/inceleme yapılmalı, muhasebe kayıtlarında gözükmekle birlikte, fiilen/fiziken olmayan taşınırlara ilişkin kamu görevlilerinin kusuru (kasıt veya ihmal) olup olmadığı belirlenmelidir. Bu çalışmayla, noksan taşınırın, muhasebe kayıtlarında varmış gibi kabulü ve devri engellenmiş olacaktır.
2.2. Bütçe ve Muhasebe İşlemlerinin Devri
Belediyelerin mali işlemleri, temel olarak Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği kapsamında yerine getirilmektedir. Bununla birlikte, muhasebe yetkililerine ilişkin yönetmelikler ile strateji geliştirme birimlerine ilişkin de düzenlemeler bulunmaktadır.
Bu düzenlemeler çerçevesinde belediyelerin de mali tabloları bulunmakta ve aktif ve pasifi de bu mali tablolarda yer almaktadır. Söz konusu mali verilerin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı konusunda yapılacak araştırma sonucuna göre bu alandaki devir işlemleri gerçekleştirilmelidir.
Örneğin, kullanılan muhasebe yazılımları kullanılarak mart ayı geçici mizan sistemden alınmalı aşağıdaki işlemler yapılmalıdır:
- Kasa hesabının kontrolü için vezne sayımı yapılmalı, muhasebe yetkilisi değiştirilmeyecekse bile Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği eki Muhasebe Yetkilileri Devir Cetveli (Örnek: 71/A-J) kullanılarak, işlemlerin doğru ve mevzuata uygunluğu kontrol edilmesi sağlanmalıdır.
- İdarece kullanılan banka hesaplarının kontrolü için bankalara mutabakat yazışmaları yapılmalıdır.
- Her ne kadar dönem sonu işlemleri sırasında düzenlenen aşağıdaki belgelerin bu aşamada da kullanılarak sağlıklı ve ayrıntılı bir devir işlemi yapılmasını sağlayacağını değerlendirmekteyim:
- Paralar için Kasa Sayımı Tutanağı (Örnek: 67)
- Banka Mevcudu Tespit Tutanağı (Örnek: 68),
- Alınan çekler için Alınan Çekler Sayım Tutanağı (Örnek: 69)
- Menkul kıymet ve varlıklar (kişilere ait olanlar dâhil) ve teminat mektupları sayımında Menkul Kıymet ve Varlıklar/Teminat Mektupları Sayım Tutanağı (Örnek: 70)
2.3. Taşınmaz İşlemleri
Belediyelerin mülkiyetinde, yönetiminde veya kullanımında bulunan, eklenti ve bütünleyici parçaları dahil olmak üzere arazi, arsa, bina, yer altı ve yer üstü düzenleri ile sınırlı aynî haklar ve kişisel hakları, Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik’e göre kayıtlarına alınmakta ve icmalleri oluşturulmaktadır.
Söz konusu Yönetmelik kapsamında işlemlerin yerine getirilip getirilmediğini araştırmak ve buna göre devir işlemlerini sonuçlandırmak amacıyla, Strateji Geliştirme Biriminin, Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre, idarenin mülkiyetinde ve kullanımında bulunan taşınmazlarına ilişkin (örnek 7/A-B) icmal cetvellerini düzenleyip düzenlenmediği ve ayrıca, idareye ait tüm taşınmazlar kayıt altına alınıp alınmadığı tapu idaresi ile yazışma yapılarak kontrol edilmelidir.
3. Personel İşlemlerinin Kontrol Edilmesi
Bilindiği üzere, 696 sayılı KHK ile kamuda personel istihdamına ilişkin oldukça önemli değişikler yapılmıştır. Söz konusu değişiklerin, belediyelerin personel istihdamının sınırları açısından incelemeden önce, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümleri çerçevesinde önemli hatırlatmalar yapmayı uygun görüyorum.
Anılan Kanun’un istihdam şekilleri başlıklı 4.maddesi gereği, belediyeler dahil kamu idareleri için geçerli olan istihdam türleri aşağıda sayılmıştır:
- Memur, (657 sayılı Kanun 4.md/ ”a” bendi)
- Sözleşmeli personel, (657 sayılı Kanun 4.md/ ”b” bendi)
- Geçici personel, (657 sayılı Kanun 4.md/ ”c” bendi)
- İşçiler, (657 sayılı Kanun 4.md/ ”d” bendi)
Geçici personel, 696 sayılı KHK ile mülga olmuş ve aşağıdaki paragraf, söz konusu KHK ile sözleşmeli personelin düzenlendiği “b” fıkrasına eklenmiştir:
“Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşleri üzerine Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılanlar da bu fıkra kapsamında istihdam edilebilir.
Diğer taraftan, 657 sayılı Kanun’un 5.maddesinde de; “Bu Kanuna tabi kurumlar, dördüncü maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramazlar.” hükmüne yer verilerek, kamu idarelerinin personel istihdamına ilişkin temel kural ortaya konulmuştur.
Bununla birlikte, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62. Maddesinde yer alan “İdarelerce kanun, tüzük ve yönetmeliklere göre istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması hâlinde personel çalıştırılmasına dayalı yardımcı işlere ilişkin hizmetler için ihaleye çıkılabilir.” düzenlemesi de 696 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılarak, personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımı yapılması yasaklanmıştır.
Ancak, 696 sayılı KHK’nın 126.maddesinde yer alan ek madde 20 ile belediyeler için bir istisna getirilmiş ve söz konusu idarelerin kendi şirketlerinden yapacakları personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımları, yukarıda yer verilen yasaklamanın dışında tutulmuştur.
Personel alımına ilişkin sınırlama uyulup uyulmadığının kontrol edilmesi sağlanmalıdır. Bu kapsamda, aşağıdaki hususların kontrol edilmesinin yerinde olacağını düşünmekteyim:
- 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49.maddesi ile İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar (2018/11608 sayı BKK – 28/04/2018 tarihli Resmi Gazete) ile getirilen sınırlamalara uyulup uyulmadığının kontrol edilmesi sağlanmalıdır. Son altı ayda idareye alınan yeni personel listesi alınarak, söz konusu alımların ihtiyaca dönük alınıp alınmadığı da kontrol edilebilir.
- Atama onaylarının incelenerek, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’e aykırı atama işlemi olup olmadığına bakılması yerinde olacaktır:
4. İhale İşlemlerinin Kontrol Edilmesi
Tüm kamu idareleri gibi belediyelerde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile 4735 sayılı Kamu İhaleleri Sözleşme Kanununa tabidir. Tüm alımların, bu mevzuat hükümleri çerçevesinde yerine getirilmesi zorunludur.
Süreklilik arz eden hizmet alımları ile hakediş ödenen yapım işleri için bir icmal yapılarak, kontrol teşkilatı ve muayene kabul komisyonlarına, devir işlemlerine yönelik işin ne kadarının tamamlandığı ne kadarının kaldığına ilişkin tespit yapılması istenmelidir.
Ayrıca, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 26.maddesi gereği, kamu idarelerinin yüklenme süresi malî yılla sınırlıdır. Bunun istisnası, ertesi yıla geçen yüklenme izleyen yılın haziran ayını geçemez) ile gelecek yıllara yaygın (izleyen mahalli idareler seçimini izleyen 6. Ayı geçemez) yüklenmelerdir.
Bu çerçevede, bu şartları taşımadan, sözleşme imzalanıp imzalanmadığı kontrol edilmelidir.
5. Devir ve Geçiş Sürecinde Dikkat Edilmesi Gereken Diğer Hususlar
İdarenin insan kaynakları birimince başlatılacak bir çalışma ile personelin (memur, sözleşmeli personel, işçi ve özellikle de 696 sayılı KHK kapsamındaki hizmet alımı) hangi birimde, hangi iş tanımı ile ne zamandan beri çalıştığına ilişkin veri tabanı oluşturulması da sağlanmalıdır. Söz konusu çalışmada, niteliklerine göre personel analizi yapılmasının da yararlı olacağını düşünmekteyim.
Diğer taraftan, riskli faaliyetlere, görevlere veya hizmetlere yönelik kapsamlı kontrol ve denetim yapılmasının yerinde olacaktır. Örneğin, bütçe büyüklüğü olarak belediyenin önemli gider alanlarından biri sosyal yardımlar ise sosyal yardım listelerinin incelenmeli ve yardımdan yararlananların şartları taşıyıp taşımadığının kontrol edilmelidir.
Diğer bir örnekte, idarece kullanılan yazılımların maliyeti, kullanım alanları ve kullanıcı sayıları da istenilerek, fayda/maliyet analizleri yapılmasının yararlı olacağını düşünmekteyim.
Ayrıca, son 3 ay içinde verilen imar ve işyeri açma ve çalıştırma ruhsatları da listelenerek kontrol edilmesi sağlanmalıdır.
6. Sonuç ve Değerlendirme
Yeni belediye başkanlarının, belediyeyi devir işlemleri yeterli teknik bilginin olmaması veya çatışma yaşanmasının istenmemesi gibi nedenlerle, ayrıntılı ve yeterli detayda yerine getirilememektedir.
Seçim sürecindeki yoğun hareketlilik, seçim sonucunda kazanan aday için belediyeyi, belediye mevzuatını ve mevcut kadroları tanıma çabası ile oldukça farklı bir boyut kazanmaktadır. Bu sürecin de mevzuata uygun ve yeterli detayda yürütülmemesi, sonraki yıllar için ciddi bazı riskleri de beraberinde getirmektedir.
Devir komisyonu olarak görevlendirmenin yapılmasından, devir işlemlerinin sonuçlandırılmasına kadar oldukça riskli olan bu işlemlerin, önceden planlanmış bir program dahilinde yerine getirilmesi, karşılaşılan sorunların raporlanması ve ortaya çıkabilecek eğitim gibi ihtiyaçların hızla giderilmesi yerinde olacaktır.